Modern polis or policy dead end? A few cautionary notes about public meetings and science cafes as tools for policy making

Public meetings, technology panels, consensus conferences and other similar modes of citizen engagement are increasingly fashionable tools for policy making and engaging the electorate on emerging technologies.  In the area of nanotechnology, a 2000 UK House of Lords report recommended making the direct dialogue with the public a mandatory and integral part of policy processes. And the 2003 U.S. Nanotechnology Research and Development Act mandated “convening of regular and ongoing public discussions, through mechanisms such as citizens’ panels, consensus conferences, and educational events” (21st Century Nanotechnology Research and Development Act  2003, STAT. 1924).

“[O]ne in five Britons are satisfied with
the opportunities they have to engage in
 local decision making, and in practice,
 probably fewer than 1 percent actually
do” (Cornwall 2008, 7)

And without a doubt, consensus conferences and public meetings can serve as important input mechanisms upstream in the policy making process. They seem to be much more popular, however, among the academics and policymakers who propose them than they are among the intended audience, i.e., the general public. In a national telephone survey conducted by Carnegie’s Circle Foundation (Fieldwork from January 12- 15, 1995, N = 801) only eight percent of respondents reported having expressed their views publicly by speaking at a town hall meeting the previous year. It could be argued, of course, that recent trends in online communication have created new ways for citizens to interact and deliberate with each other. But the numbers are even more bleak for web-based deliberative exchanges, and only three percent of web users reported having used the Internet to “participate in an online town hall meeting” in 2009 (Pew Internet & American Life Project, national phone survey, fieldwork November 30 to December 27, 2009, N = 2,258).

So are nano cafes and consensus conferences simply an attempt to recreate the modern equivalent of 17th or 18th century coffeehouses, as described by Habermas and others?  And the answer is clearly 'no.'  In fact, some of these historical models of enlightened discourse, including Tischgesellschaften in Germany, were highly exclusive deliberative communities that systematically excluded large cross-sections of society based on income, gender, religious beliefs, and social class.

Unfortunately, however, modern public meetings and consensus conferences for emerging technologies continue to be plagued by some of the same participatory inequities as their historical antecedents. And -- as a result -- they have the potential to create or widen gaps between different groups of citizens rather than contributing to the broader societal or policy discourse. In the long run, it is therefore absolutely critical for governmental agencies and policy makers to distinguish the controlled and hypothetical democracy of public meetings from the larger real-world dynamics of the political discourse that precedes them, and to make sure that the political discourses surrounding emerging technologies are framed in ways that allows for an informed and balanced political discussion that does not a-priori favor particular viewpoints or social groups.

During my sabbatical at Harvard's Joan Shorenstein Center on the Press, Politics and Public Policy I had an opportunity to look into some of these issues in greater detail (with the help of Kennedy School student Philipp Schrögel, among others).  The product is a white paper on public meetings as a tool for engagement amd policymaking that was just published in the Shorenstein Research Paper Series.  Here are a few excerpts:

Shorenstein Research Paper #R-34

In recent years we have witnessed a “growing political commitment at the highest levels to giving citizens more of a voice in the decisions that affect their lives, and to engaging citizens in making government more responsive and accountable” (Cornwall, 2008, p. 11).  The renewed excitement about public meetings, technology panels, consensus conferences and other modes of citizen engagement is particularly pronounced for the emerging NBIC field.   

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The renewed attention to public meetings and other modes of engagement, however, is also a function of their perceived potential to replace traditional knowledge-deficit approaches to communicating about science with a truly two-way dialogue between science (policy) and lay publics (Cicerone, 2006). This enthusiasm is also shared by some corporate stakeholders. In a letter to then House Speaker Nancy Pelosi urging the passage of the 2008 National Nanotechnology Initiative Amendment Act, for example, IEEE President Russell J. Lefevre emphasized the potential of public meetings and other outreach tools to “reach tens of thousands of people with information about nanoscience” (Lefevre, 2008, p. 1).

Unfortunately, many of these more normative demands have been formulated in almost prefect separation from empirical work on the real-world applications of these ideas in the policy making process. This has also made it exponentially more difficult to systematically assess the potential of public meetings and technology forums as a policy making tool. And partly as a function of the disconnects between different academic literatures and their policy applications, the enthusiasm in policy circles and academe about the potential of public meetings to reinvigorate U.S. democracy is as pervasive as it is at odds with most empirical research in this area. ... [In fact,] attendance in public meetings tends to be low and characterized by significant self-selection biases due to lack of interest among many members of the lay public, and disproportionately higher motivations among small, opinionated issue publics to participate and express their viewpoints.

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This paper examines some of this research in greater detail. In a first step, it briefly outlines the policy history of consensus conferences and other forms of public meetings.  In a second step, it outlines claims made by proponents about the potential of consensus conferences and related efforts to create a two-way dialogue among lay publics, experts, and policy makers, to discover and debate relevant ethical, legal and social (ELSI) concerns early on, and ultimately to engage in better long-term planning about emerging scientific fields and their societal applications. In third step, the paper provides a comprehensive empirical review of how consensus conferences and related efforts have lived up to the normative hopes of their proponents, or – in most cases – have fallen short or even produced results that are counterproductive to the notion of an inclusive public debate. The paper closes with an argument against small-group deliberative experiments with very limited reach and in favor of creating a long-term infrastructure for a balanced public debate in mediated and interpersonal channels.

Excerpts from: Scheufele, D. A. (2011). Modern Citizenship or Policy Dead End? Evaluating the need for public participation in science policy making, and why public meetings may not be the answer. Paper #R-43, Joan Shorenstein Center on the Press, Politics and Public Policy Research Paper Series. Harvard University. Cambridge, MA. 

Global (academic) markets? Structural and philosophical differences between the U.S. and German academic system

From CERN to the International Space Station, scientists are increasingly working across national boundaries and infrastructures to collaboratively tackle the big questions of our time. And for fields, such as nanotechnology, corporations, non profits, and regulators are trying to harmonize regulatory frameworks across continents to protect consumers and promote science at the same time.

What makes this globalization of the scientific enterprise even more surprising is the fact that all of this is happening with fairly archaic and idiosyncratic structures dominating the academic systems in each country. Earlier this fall I was invited to contribute a short piece to a publication called Länderprofile, published by the Deutscher Akademischer Austauschdienst (DAAD), a foundation in Bonn, Germany. The piece deals with the significant structural and -- more importantly -- philosophical differences between the U.S. and German academic system, and I am reposting a longer version here.

Since this is targeted mostly at German readers, I did not translate it into English.  But the punch line is fairly simple: The U.S. academic system is characterized by a significantly higher degree of market orientation than Germany, for both teaching and research. And in most cases that is a good thing, at least for those of us who believe in promoting and rewarding excellence.  Ironically, the Economist published an excellent piece just a couple of weeks before I submitted this to the publisher, attacking the U.S. academic system for in fact not being corporate enough in its everyday operations.

Here's the longer version of what Länderprofile used for the published magazine:

Als die ersten amerikanischen Colleges wie Yale oder William & Mary Mitte des 17. Jahrhunderts gegründet wurden, lehnten sie sich direkt an das Britische Universitätsmodell an. Während der letzten vier Jahrhunderte hat sich auf beiden Seiten des Atlantiks viel verändert. Ein Vergleich der deutschen und amerikanischen Forschungskultur lässt daher klare Unterschiede, aber auch einige Gemeinsamkeiten erkennen.

Ein erster, struktureller Unterschied ist die in den USA sehr deutliche Trennung zwischen Undergraduate oder College Education (normalerweise die ersten vier Jahre, die Studierende an der Universität verbringen) und Graduate Programs (Magister- und Doktorandenprogramme). Die deutschen Bachelor-Studiengänge, die mit der so genannten Bologna-Reform eingeführt wurden, sind damit nur bedingt vergleichbar. Manche Ivy League Universitäten wie z.B. Dartmouth bieten in vielen Fachbereichen überhaupt keine Magister- oder Doktoranden-Studiengänge an. Ihr Ruf als Elite-Universitäten basiert daher vor allem auf den Undergraduate-Studiengängen. Auch die meisten der in den USA verbreiteten Universitäts-Ranglisten wie etwa jene der Zeitschrift U.S. News and World Report bewerten vor allem die Studiengänge für Undergraduates. 

Amerikanische Universitäten heben sich von deutschen Universitäten auch sehr deutlich in ihrer Finanzstruktur ab. Drittmittel und Stiftungsgelder (sogenannte Endowments) machen selbst an Staatsschulen wie Arizona State oder UCLA einen deutlichen Anteil des Haushalts aus. Privatunis wie Harvard oder Yale finanzieren sich fast ausschließlich über Endowments. Der tägliche Forschungsbetrieb an den Top-Unis wird daher größtenteils von Geldern unterstützt, die von privaten Stiftungen (z.B. Ford Foundation oder MacArthur Foundation) oder von der Regierung (z. B. National Science Foundation, NSF oder National Institutes of Health, NIH) vergeben werden. Selbst die Lehre wird teilweise über Drittmittel finanziert. Beispielsweise mussten Undergraduates an der University of Wisconsin-Madison vor zehn Jahren nur etwa ein Drittel der Kosten ihrer Ausbildung über Studiengebühren selbst begleichen. Der Bundestaat übernahm folglich fast zwei Drittel der Kosten. Heute liegt der Kostenanteil für Studenten bei 60 Prozent. 

Einer der wichtigsten Unterschiede in der Forschungs- und Universitätskultur ist jedoch das privatwirtschaftliche Denken amerikanischer Universitäten im Hinblick auf leistungsbezogene Beförderung und Bezahlung von Professoren. Hier geht es dabei nicht um vergleichsweise geringe Leistungszulagen wie in Deutschland, sondern um lukrative Namensprofessuren und Gehaltserhöhungen, die sich durchaus auf $50,000 oder mehr belaufen können, wenn ein Professor oder eine Professorin Angebote von mehreren Top-Unis vorliegen hat. Selbst jährliche Routinegehaltserhöhungen basieren auf leistungsbezogenen Kriterien (merit system), das jede/n Professor/in in den drei Schlüsselbereichen Forschung, Lehre und Service bewertet. Selbstverständlich ist dabei, dass Forschung sehr deutlich als wichtigster Bereich bewertet wird. 

Eines der Hauptkriterien für die Bewertung der Forschungsleistung in den USA sind Veröffentlichungen in den besten Fachzeitschriften und dabei auch, wie oft man von Kolleg/inn/en zitiert wird. Entscheidungen über Beförderung oder Verbeamtung fällen universitätsweite Gremien, die in Zitations- und Publikationsanalysen ein Mittel zur Standardisierung über disziplinäre Grenzen hinweg sehen. Ein zweiter wichtiger Maßstab sind Drittmittel. Forschungsvorhaben, die von der NSF oder NIH unterstützt werden, finanzieren nicht nur Laboratorien oder Projekte, sondern werden auch von der Universität “besteuert,” die normalerweise fast 50 Prozent als Gemeinkostenbeitrag (overhead) einbehält. Wer Drittmittel eintreibt, bezahlt daher sein Gehalt beinahe selbst und kann daher normalerweise eine deutliche Gehaltserhöhung verhandeln. 

Solche ökonomisch ausgerichteten Modelle haben natürlich auch ihre Nachteile. Die Carnegie Classification of Institutions of Higher Education führte in den 1990ern den Begriff R1 (Research University One) als Klassifikation für ungefähr 40 Universitäten ein, die sich im  Drittmittelaufkommen, in der Anzahl von Doktoranden und im Forschungsvolumen deutlich vom Rest der amerikanischen Unis abheben. Und da R1-Universitäten die besten Professoren von jenen Konkurrenten abwerben können, die finanziell schlechter gestellt sind oder ein weniger ausgeprägtes Forschungsprofil haben, wird die Kluft zwischen R1-Unis und dem Rest der US Colleges immer breiter. Drew Faust, Präsident der Harvard University, prophezeite vor einigen Jahren sogar, dass die beste Forschung – vor allem in den Naturwissenschaften – künftig nur noch an Eliteschulen möglich sei.   Aber solche Vorhersagen, die Präsident Faust in einem Leserbrief auch sofort widerrief, sind nach dem Bankencrash von 2009 natürlich längst vergessen.

Interessanterweise kommt die lauteste Kritik an US-Universitäten aber aus Wirtschaftskreisen. Die Zeitschrift Economist kritisierte im September diesen Jahres Staats- und Privatschulen gleichermaßen für ihr nichtwirtschaftliches Denken, d.h. für inflationäre Kosten und fehlende Effizienz.  Im Kreuzfeuer steht unter anderem die Harvard University, die bis 2006 von Larry Summers geführt wurde – dem ehemaligen Chief Economist der Weltbank und Direktor von Präsident Obama’s National Economic Council.

Here's the citation for the published piece:

Scheufele, D. A. (2011). Hauptunterschied ist das privatwirtschaftliche Denken: Vergleich deutscher und amerikanischer Hochschulkultur. In GATE-Germany (Ed.), Länderprofile: Edition USA (p. 15). Bonn: Deutscher Akademischer Austauschdienst.